잠비아 - 농업 보조금 폐지 (2013.10.8)

[남부 아프리카 번역기사]                                                     2013130729 이병엽

 

 

ZAMBIA : Removing subsidies in Zambia – the way to go?

잠비아 : 잠비아에서의 보조금 폐지 – 적절한 길인가?

 

-2013년 9월 30일자 -

 

 

잠비아(Zambia) 정부는 보조금에 의한 지출이 국가 재원을 고갈시키고 있다는 이유로 농업과 제분업 종사자들에게 주는 보조금을 폐지하였다. 연료 보조금 또한 폐지되었으며, 이러한 보조금의 동시적 폐지는 잠비아의 주식인 옥수수 가루의 가격을 증가시키고 있다.

 

이러한 보조금 폐지는 추방 위협을 받은 중국인 투자자에 대한 문제로부터 연 200만 미국 달러에 달하는 금액이 보건과 교육에 쓰이는 편이 더 합당하다며 폐지된 연료 보조금에 이르기까지 여러 문제에 대한 강경한 대응으로 알려진 잠비아 대통령 사타(Michael Sata)의 비슷한 정책들 중 일부에 지나지 않는다.

 

농민들의 보조금 상실은 이러한 조치가 “시기적으로 부적절했다”라고 주장하는 잠비아 전국 농민 연맹(Zambian National Farmers’ Union : ZNFU)의 분노를 야기하였다. 불충분한 강우, 많은 농민들이 작물을 폐기하고 다시 심도록 한 해충 군단의 습격, 그리고 늦은 보조 비료의 조달은 이미 2011/12년 수확에 영향을 준 상태이다. 잠비아 전국 농민 연맹은 사면초가에 몰린 농민들에 대한 어떠한 지원 감소이든 그것이 옥수수 생산과 국가 식량 안보에 큰 위협이 될 수 있을 것임을 경고하였다.

 

“정부는 이미 농민 투자 지원 계획(Farmer Input Support Programme : FISP) 보조금을 삭감했습니다.” 잠비아 전국 농민 연맹의 보도 사무원인 칼레이(Kakoma C. Kaleyi)는 IRIN에 보낸 메일에서 말했다. “원래 50킬로그램 분량의 비료 자루 가격에 대하여 정부가 75퍼센트를 지불하고 농민이 25퍼센트를 지불하는 계획이었으나, 이제는 각각 50퍼센트씩 부담하는 것으로 바뀌었습니다. 비료 한 자루는 200 잠비아 크와차(Kwacha : ZMW, 미화로 약 37달러)로, 농민들이 100 크와차(약 미화 19달러)를 지불하고 정부가 나머지 100크와차를 지불하나, 여전히 농부들은 10킬로그램의 종자를 무료로 받고 있습니다.”

 

막대한 비용

 

농민 투자 지원 계획은 잠비아 2011년 예산의 231만 달러를 넘는 농업 부문 할당액의 약 39퍼센트를 소비하였으나, 아직 농촌 지역의 빈민 비율은 매우 높다. 인다바 농업 정책 연구소(Indaba Agricultural Policy Research Institute)의 자이네(Thom Jayne)와 쿠테야(Auckland Kuteya) 농업 전문가의 연구에 의하면, 잠비아에서의 지원 프로그램은 오랜 기간 동안의 투자와 소비 지원에도 불구하고 가난한 소농보다도 부농들에게 더 많은 이득을 가져다주고 있었으며, 농촌 지역 인구의 약 80퍼센트가 아직 빈곤층으로 분류된다는 것이 밝혀졌다.

 

“균형잡히지 않은 농업 정책들은 옥수수의 과잉 생산을 초래하였고 다른 부문의 발전을 막았습니다.”라고 국제 통화 기금(International Monetary Fund : IMF)의 2012년 잠비아 보고서는 언급하고 있다.

 

정부는 2013년에도 계속해서 예비 식량 기구(Food Reserve Agency : FRA)를 위해 농민들에게 높은 값을 치루고 옥수수를 매입하겠으나, 이전과는 달리 제분업자들에게 지원된 가격으로 팔지는 않겠다고 밝혔다.

 

잠비아의 농경 목축부 장관 시칭가(Bob Sichinga)는 2013년 5월의 언론 브리핑에서 예비 식량 기구가 현재 50킬로그램 분량 옥수수 자루 당 65 잠비아 크와차(약 미화 12.27 달러)를 지불하여 매입하고 있으며, 60 잠비아 크와차(미화 11.43 달러)에 제분업자들에게 판매하여 톤 당 100 잠비아 크와차(미화 19 달러)의 손해가 발생하고 있다고 말했다.

 

한 예로 2011년에는 예비 식량 기구에서 미터톤 당 270 미국 달러에 농민들에게서 옥수수를 매입하였으며 제분업자들에게 180 미국 달러에 판매, “50 퍼센트의 손해”를 정부에 입혔다고 기근 조기 경보 체계 네트워크(Famine Early Warning Systems Network : FEWS-NET)는 밝혔다.

 

2012년에 옥수수 매입에만 미화 258만 달러를 소비한 프로그램은 식량의 소비자 가격을 낮게 유지하며 농민들을 돕기 위한 목적을 가졌으나, 자이네와 쿠테야의 조사 결과에 따르면 실질적으로 옥수수 제분업자에게 지불된 보조금은 전혀 소비자에게 다다르지 못했다.

 

소비자들이 더 높은 가격 지불

 

제분업자에 대한 보조금 제거는 이미 소비자들에게 영향을 미치기 시작했다. 칼레이는 IRIN에게 2013년 초부터 25 킬로그램의 옥수수 가루 자루의 가격이 이미 55 잠비아 크와차(미화 10.38 달러)에서 65 잠비아 크와차(미화 12.27 달러)로 급등하였다고 말했다. 가정에 매달 필수적인 생활 비용을 계산하는 종교적 시민단체인 예수회 신학적 성찰 센터(Jesuit Centre or Theological Reflection : JCTR)에 의하면, 가격은 보조금 폐지 이후로 상승하고 있다.

 

예수회 신학적 성찰 센터의 사회 환경 프로그램의 관리자인 무탈레(Daniel Mutale)는, 2013년 6월에 이미 옥수수 가루 가격이 59.28 잠비아 크와차(미화 11.29 달러)에 육박하였다고 말했다. “보조금 제거가 기본적 식량 품목에 미치는 영향이 갈수록 깊어지고 있습니다.”라고 그는 성명에서 언급하며, 상승하는 식량 가격에 대한 신속한 대응을 요구하였다.

 

잠비아 전국 농민 연맹은 “소농이 경제 지원에 접근할 대체 프로그램의 부재 상태에서 더 많은 농촌 지역 가구들이 사회 보장 제도의 보호 범주 내에 들어가게 되고 결과적으로 정부의 복지 계획 지출을 늘리는 것을 보게 될 것”을 우려하였다.

 

기근 조기 경보 체계 네트워크는 이제 옥수수 저장량의 더 많은 부분을 확보하고 있는 개인 거래자들이 더 많은 가격을 지불하고 있기 때문에 옥수수 가격이 상승하였다고 보도하였다. 그리고 “지금 시기의 전국적인 옥수수 가격이 작년과 5년치 평균과 비교하여 대체적으로 높다”라고 언급하였다.

 

남부 아프리카에서의 높아진 옥수수 수요 또한 짐바브웨 등 이웃 국가와 잠비아 일부 지역에서 보고된 흉작과 더불어 가격을 올리고 있다.

 

기근 조기 경보 체계 네트워크는 삭감된 농민 투자 지원 계획이 개별 농장 단위에 미치는 영향에 대해서는 정보가 제한적이나, 적어진 투자 기회는 적정 시기의 파종과 수확에 영향을 미칠 수 있음을 예상하였다. “우리는 2014년의 수확 결과가 확실해지는대로 내년에 더 빠른 재조사를 행할 필요가 있을 것입니다... 이는 이러한 상태가 지속되는 이상 더 많은 개인 투자와 경쟁을 식품 산업계에 가지고 올 지속적인 정책 환경을 위한 한 승리입니다.” 라고 자이네는 말했다.

 

다른 국가들도 따라가야 하는가?

 

잠비아의 이러한 경험은 막대한 금액의 기부된 예산을 보조금 투자에 쓰고 있는 말라위 등 이웃한 국가들에게 더 많은 메시지를 전달할 수 있다. 말라위는 2009/10년에 100만 미국 달러를, 2008/9년에는 250만 미국 달러가 넘는 금액을 사용하였다.

 

자이네는 남부 아프리카에서의 증거에 기반하여 농업 보조금에 대한 찬반 양론에 대한 보고서를 계획하고 있다고 영국 기반의 정책구상 연구소인 해외 개발 기구(Overseas Development Institute)의 농업 정책 전문가 위긴스(Steve Wiggins)는 말했다.

 

“토양 탄소, 영양분이 부족하고 불량한 구조로 되어 있는 흙에 사용하는 비료의 효과에 대한 논란이 여전히 남아 있습니다. 이러한 토양에 대한 농업경영상의 옹호 논거는 비료가 토질 향상시 농지가 도달할 수 있는 양분 수준까지만 수확량을 높여줄 수 있다는 것입니다... 그 어떤 전문가도 농민들을 돕는 것에 반대하지 않지만, 상황이 합당해야 한다고 그들은 주장하는 것입니다.”

 

위긴스는 IRIN에 보낸 메일에서 보조금 투자가 효력을 발휘하려면 그 지역에 소규모 저장을 하는 지역 농산물 거래자가 적어서 종자와 비료가 더 비싸거나, 파종기 초반에 농민이 가진 재원이 적어 새로운 투자를 위한 잔금을 보유하지 못한 경우여야 한다고 말했다.

 

“이러한 문제들은 옥수수 수확이 예상량을 훨씬 밑돌고, 농민들이 가난과 다양한 농업 시장 실패로 인해 적은 수확량을 낼 수 밖에 없는 상황에 빠진 말라위와 같은 국가에서 더 두드러집니다.”

 

보조금은 유지비가 비싸며, 특히나 가난한 국가들에게는 장기적 유지가 어렵습니다. “여기서 제기해야 할 질문은, 삭감된 비용이 연구, 증진, 더 나은 도로 환경, 그리고 어쩌면 – 실현되기는 어렵지만 – 농촌의 금융 서비스를 발진시키기 위한 개입을 위해 쓰였는지, 그리고 이러한 것들이 보조금 투자보다 생산량 증대에 더 많은 효과를 가져올 것인가 하는 것입니다.” 위긴스는 말했다.

 

쿠테야는 다음 선거는 2016년에야 있을 것으로 예상되기에 보조금 폐지의 시기는 적절했다고 말한다.

 

출처 - http://www.irinnews.org/report/98849/removing-subsidies-in-zambia-the-way-to-go

 

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(기사 원문)

 

Removing subsidies in Zambia - the way to go?

 

JOHANNESBURG, 30 September 2013 (IRIN) - The Zambian government has removed subsidies for farmers and millers because the expenditure is perceived as draining the country’s resources. Fuel subsidies have also been removed, and the combined loss of assistance is pushing up the price of maize meal, a staple foodstuff in the Zambian diet.

 

 Removal of the subsidy is just one in a series of similar moves by Zambian President Michael Sata, who is known for taking a tough stance on issues ranging from Chinese investors, whom he has threatened to deport, to fuel subsidies, which have been removed on the ground that their US$200 million annual cost would be better spent on health and education.

 

 The loss of subsidies for farmers has angered the Zambian National Farmers’ Union (ZNFU), which said the move was “ill-timed”. Inadequate rains, an attack of army worms that forced many farmers to replant, and the late delivery of subsidized fertilizers have already affected the 2011/12 harvest. ZNFU warned that any reduction in support for beleaguered Zambian farmers could threaten maize production and national food security.

 

“Government has reduced the Farmer Input Support Programme (FISP) subsidy,” the media officer for ZNFU, Kakoma C Kaleyi, said in an email to IRIN. “Previously, government would pay 75 percent while the farmer would pay 25 percent for 50kg bag of fertilizer, but now the cost-sharing is 50%-50% for government and farmers respectively. A bag of fertilizer costs ZMW200 [about US$37], [with] farmers paying ZMW100 [almost $19] and government covering the remaining ZMW100, though farmers are still receiving a 10kg bag of seed for free.”

 

About 900,000 small-scale farmers covered by FISP have been affected. Kaleyi noted that in the past some of them had failed to raise enough money to cover even their 25 percent share of the fertilizer cost, so it remained to be seen how they would cope now.

 

Enormous costs

 

 The FISP accounted for roughly 39 percent of the more than $231 million allocated to the agriculture sector in Zambia’s 2011 budget, yet rural poverty rates remain stubbornly high. A study by agricultural experts Thom Jayne and Auckland Kuteya, of the Indaba Agricultural Policy Research Institute, in Zambia, found that the support programme was benefiting wealthier land owners more than poorer ones, and that around 80 percent of rural people were still categorized as poor, despite many years of inputs and consumer subsidies.

 

“Unbalanced agriculture policies have caused an over-production of maize and hampered the development of other segments of the agriculture sector,” the International Monetary Fund (IMF) noted in its 2012 country report on Zambia.

 

 The government has said that in 2013 it will continue to buy maize for the Food Reserve Agency (FRA), paying a set higher price to farmers, but will not sell it at a subsidized rate to millers, as was usually done in the past.  

 

 Zambia’s Agriculture and Livestock Minister, Bob Sichinga, told a media briefing in May 2013 that the FRA had been buying maize at the current rate of ZMW 65 (roughly US$12.27) per 50kg bag, and selling it to millers at ZMW60 ($11.43), amounting to a loss of ZMW100 ($19) per tonne.  

 

 In 2011, for instance, the FRA bought maize from farmers at $270 per metric tonne and sold it to millers at $180 per metric tonne, resulting in a “50 percent loss” to the government, the Famine Early Warning Systems Network (FEWS-NET) noted.  

 

 The programme - which spent US$258 million on maize purchases alone in 2012 - was meant to help farmers, while keeping food prices low for consumers, but Jayne and Kuteya found that virtually none of the subsidy to maize millers was passed on to consumers.

 

Consumers pay more

 

 The removal of subsidies to millers has already begun to impact consumers. Kaleyi told IRIN the price of a 25kg bag of maize meal has jumped from ZMW55 ($10.38) to ZMW65 ($12.27) since the beginning of 2013. According to the Jesuit Centre for Theological Reflection (JCTR), a faith-based NGO that calculates the monthly cost of a basket of essentials for a household, prices have been rising since the removal of the subsidies.

 

 Daniel Mutale, the social conditions programme manager at JCTR, said the price of maize meal had already reached ZMW 59.28 ($11.19) in June 2013. “The effects of removal of subsidies on basic food items are deepening,’’ he noted in a statement, and called for an urgent response to address rising food costs.

 

“[In] the absence of alternative programmes for small-scale farmers to access finance,” ZNFU said, they expected to “see many more [rural] households slide into the social security safety net category… [which will] ultimately increase expenditures on [the government’s] social welfare schemes.”

 

FEWS-NET reported that maize prices have begun to rise because private traders, who now hold most of the stocks of maize, are paying more for it. "Maize prices across the country are generally higher than the same period last season, and the five-year average," the organization noted.

 

 A higher demand for maize in southern Africa - combined with the poor harvests reported in parts of Zambia and the region, such as in neighbouring Zimbabwe - is also pushing up prices.

 

 FEWS-NET noted that farm-level information on the impact of the reduced FISP has been limited, but expects less access to inputs, which could affect timely planting and yields. “We’ll need to reassess early next year, once the quality of the 2014 harvest becomes apparent… it’s a victory for a more sustainable policy environment, one that is likely to attract increased private investment and competition into food value chains as long as this environment continues,” Jayne said.

 

Should other countries follow suit?

 

 Zambia’s experience may contain a broader message about agricultural subsidies, especially for neighbouring Malawi, which has been spending enormous amounts of its donor-funded budget on subsidizing inputs. It spent more than a $100 million in 2009/10, and more than $250 million in 2008/09.

 

 Jayne has been drafting a review of the arguments for and against agricultural subsidies, based on evidence from southern Africa, said Steve Wiggins, an agricultural policy expert with the Overseas Development Institute, a UK-based think-tank.

 

“There is lingering doubt about the effectiveness of fertilizer applied to soils low in soil carbon, low in nutrients, and with poor structure. The agronomic argument for such soils is that fertilizer will only boost yields to the potential of the nutrients when the soils have been improved… None of the experts are opposed to supporting farmers, but they insist the circumstances must be right.”

 

Wiggins told IRIN in an email that subsidized inputs work where there are few local agricultural supplies dealers, who stock small quantities, so seeds, fertilizers etc, are therefore more expensive, or when the farmer does not have enough cash at the beginning of a new crop season and lacks access to credit to buy inputs.

 

“These issues become acute in countries such as Malawi, where maize yields are lower than they could be, and farmers are seemingly trapped into producing low yields by their poverty and the various failures of rural markets for inputs and credit.”

 

Subsidies are expensive to maintain, and are not very sustainable in the long run, especially for poor countries. “The question one has to ask, is: were the funds spent instead on research, extension, better rural roads, and perhaps - because it's difficult - some intervention to kick-start rural financial services, would this do more to increase production than subsidizing inputs?” Wiggins asks.

 

 Kuteya says the timing was right for the removal of subsidies in Zambia, as elections are only expected in 2016.