아프리카의 민영화: 만병통치약인가?

아프리카의 민영화: 만병통치약인가?  

지난 10여년간 아프리카 대부분의 지역은 국가가 주요 부문과 경제활동에서 유보하는 정책을 취해왔다. 이는 브레튼 우즈 체제의 기아 감축 및 구조조정 정책의 주요 구성요소이기도 하면서 과대 채무 빈국(Heavily indebted poor country, HIPC)의 부채 감면을 위한 선행조건이기도 하다. 그러나 이 정책이 그간 얼마나 성공적이었는가? 그리고 그것이 앞으로도 선호될 것인가?
코트디부아르에서는 1990년의 아이보리 전력회사(Companie Electricite I’voirenne :CIE)의 민영화를 기점으로 아프리카에서 처음으로 민영화 작업이 시작되었다. 이 회사는 정부, SAUR, 프랑스 전력회사(Electricite de France), 그리고 민간 투자자들의 컨소시엄 형태로 유지되고 있으며 코트디부아르의 전력 송출과 분배를 15년간 실행할 수 있는 특권을 가지고 있다. 민영화 이후로 이 회사는 요금 인상을 적정한 수준으로 유지하면서 소비자 수가 1991년의 400,000명에서 2001년 2월에는 750,000명으로 거의 두 배 증감하였다. 아프리카의 첫 민영화 사례 중 하나로서 좋은 본보기를 마련한 것이다.  
지난 10년간 코트디부아르의 경제정책에서 민영화는 하나의 핵심정책으로 자리 잡았다. 경제후원 그룹들이 아프리카 대륙 전역에 민영화를 시작한 이후 그 뒤를 이은 코트디부아르 정부는 이에 큰 몫을 한 것으로 보인다. 1990년에 민영화 리스트에 오른 61개의 대기업 중에서 17개 기업만이 국영기업으로 남아 있다.
몇몇 사례에 있어서는 점진적 민영화 작업이 이뤄지고 있다. 국영 제련회사인 Societe I’voirenne de Raffinage(SIR)의 경우 정부가 47%의 지분을 계속 보유하고, 부르키나파소 정부가 5%를 보유하며 나머지는 Chevron Texaco, Exxon Mobil, Shell, Total FinaElf와 같은 네 개의 주요 정유 회사가 소유하는 형태를 취한다. 공사 협력체(Public Private Partnership, PPP)로서 SIR은 계속 확장중이며 정부는 그 벤처 지분을 삭감할 준비를 하고 있다.

민영화에  반대하는 입장
코트디부아르의 동부 인접국인 가나에서는 상황이 아주 다르다. 쿠푸오르(Kufuor) 정부의 민간기업 옹호정책이 특히 수자원 부문에서 상당한 반대에 부딪치고 있다. 가나 정부는 가나 수자원 회사(Ghana Water Company :GWC)를 두 개의 새로운 기업으로 재조정하는 계획을 세웠다. 하나는 정부가 맡아 전체 부문을 감독하고 새로운 민간 기업이 인프라를 관리하고 운영하는 것이다. 그러나 이를 추진할 경우 6개월마다 10-15%의 요금인상이 예상되면서 노조와 일반대중의 반발을 사고 있다. 상수도가 아주 중요한 부문 중의 하나이고 아프리카에서 물 부족 사태가 흔하기 때문에 강한 반발을 불러일으키고 있다.  

곤경에 빠진 나이지리아 라고스의 상수도 민영화
민영화를 추진하는 것은 어떤 경우에는 최선의 방책이 되기도 하고 때로는 적어도 '그리 나쁘지 않은' 방법이 되기도 하는데 이를 추진하는데 따르는 어려움들은 각양각색이다. 나이지리아 라고스(Lagos)의 상수도 민영화가 바로 그런 어려움을 겪고 있다. 나이지리아 연방정부는 반드시 계약 전까지 법 개정안을 통과시켜야 하고 라고스 시 정부는 그에 필요한 법률 개정을 논의하고 있다. 또한 폐수 부문을 현재 제안된 두 건의 계약에 포함시켜야 하는가와 같은 여러가지 문제들이 미해결 상태에 있어 민영화 절차에 지연을 초래할 것으로 보이며 내년에 있을 대통령 선거 또한 이에 지장을 줄 것으로 보인다.

유명무실해진  국가
아프리카 대륙에서 가장 매력적인 민영화 케이스는 전자 통신 기업들의 민영화이다. 최근에는 카메룬의 카메룬 델레콤(Camtel)이 민영화되었다. 전자통신 서비스는 서비스에 대한 수요가 높고 증가추세에 있으며 사람들도 이 서비스에 대한 요금납부에 익숙해 있다. 또한 많은 외국 기업들이 투자에 열을 올리고 있는데 이러한 점들은 특히 인프라 투자와 경영에 필요한 부담이 별로 크지 않은 이동통신 시장에서 두드러진다. 그럼에도 불구하고 아프리카 전자통신기업의 민영화는 그다지 순조롭지 못하다. 나이지리아에서 10억 3천불의 나이지리아 텔레콤(Nitel) 경영권을 따냈던 컨소시엄은 그 초기 지급을 이행할 수 없었다.
그러나 몇몇 부문의 경우 국영 기업이 기업의 효율적 운영을 위해 필요한 인센티브의 부족을 절감하면서 개인 사업자들이 떠오르고 있다. 서부 아프리카에서는 아직도 주로 국영기업체제로 운영되는 아프리카항공(Air Afique)이 그 비효율성과 그 소유주인 정부의 첨예한 이익다툼 때문에 실패한 바 있다. 서부 아프리카의 기타 국영 항공사들도 문제를 안고 있다. 오늘날 전세계적으로 항공업의 경쟁력이 더욱 증대되었음에도 불구하고 나이지리아 항공은 항공기 수를 1980년대의 30여대에서 현재의 단 두 대로 줄여왔다. 이와 같이 아프리카의 순수 국영 항공사들은 점점 초라한 행색을 나타내며 규모 또한 더욱 축소되고 유동적이 된 반면, 개인 사업자들은 더 많이 그 빈 자리를 채우고 있다.
  
남부 아프리카
그러나 특히 항공업은 세계 경제 동향에 좌지우지되고 그 침체는 개인, 국영 경영자들에게 모두 영향을 미친다. 스위스에어(Swissair)는1999년 말 국영 남아프리카항공(South African Airways :SAA)의 20% 지분을 매수하였으나 미국 테러공격과 당사의 몰락에 따라 남아공 정부가 그 지분을 재매수 하기로 결정하였다. 정부에 남아있는 80% 주식은 올해 매각될 것으로 예정되었으나 현재는 2004년으로 미뤄졌다. 이러한 매각 연기와 재매수가 민영화 작업의 실패를 뜻하는 것은 아니지만 그 한계를 강조하고 있는 것은 틀림없다.  
결국 아프리카 기업에 필수적으로 영향을 미치는 여러 어려움들을 생각해볼 때, 정부와 개인 사업자들이 함께 어우러져 기업을 운영하는 것이 바람직한 것으로 보인다. 따라서 공사협력체(PPP)가 가장 적합한 것으로 볼 수 있다.
가나에서와 같이 남아공에서도 민영화 작업에 대한 광범위한 불만이 도출되고 있고 일년 이상 이 문제에 대한 범국가적인 토론이 제기되고 있다. 남아공 노조 연합(Cosatu)은 민영화의 영향에 대하여 국가적 파업을 이끌어왔다. 노조들이 공업 부문의 민영화에 종종 반대해온 반면, 정부가 상수도, 전력과 같은 필수 부문의 감독을 포기하는 데 대한 반대세력이 가장 크다. 민영화 정책에 대한 국가적 토론의 결과는 아마도 국가의 통제를 유지하면서 약간의 민영화를 실현하는 한편 공사협력체의 수를 늘리는 것으로 귀결될 것 같다.

모잠비크
민영화 정책은 모잠비크에서도 아주 활발히 진행되고 있다. 20여년의 내전으로 초토화된 이후 모잠비크는 경제 복구를 위해 취할 수 있는 모든 수단을 강행하고 있다. 이와 같은 범국가적 경제 복구 노력과 개인 투자, 그리고 외부 경제후원이 오늘날의 경제적 성공을 창출하고 있는 것으로 보인다. 1999년 이래 수도 마푸토(Maputo), 베이라(Beira), 남풀라(Nampula)와 같은 주요 도시에 수도를 공급하고 있는 사우르 인터내셔널(Saur International) 주도의 컨소시엄이 그 좋은 예이다. 세계은행(World Bank)과 아프리카 개발은행(African Development Bank)을 포함한 외부 경제후원은 도시의 상수도 서비스를 개인 사업자에게 허가한다는 조건으로 상수도 서비스에 1억1천7백만 달러를 제공하였다. 이 컨소시엄의 성공비결은 그것이 공사협력체(PPP)라는데 있다.

동부 아프리카
모잠비크의 공사협력체들이 상대적으로 짧은 기간에 도입된 반면, 동아프리카에서는 그 과정이 지체되고 있다. IMF의 후원으로 탄자니아와 케냐에서 수도 민영화가 추진되고 있으며 각각의 경우에서 공사협력체 방식이 제기되어 왔다.
탄자니아에서는 다레 살람(Dar es Salam)과 바가모요(Bagamoyo)에서 상수도 공급과 상하수도 체계를 운영하고 관리할 10년 계약에 입찰할 수 있는 기회가 주어졌다. 국영 다레 살람 상하수도국(DAWASA)은 개인 사업자와 공공 보조국(Public granting authority)으로 나누어지게 된다. 그러나 그 거래에서 자금을 마련하는데 따르는 어려움과, 부분적으로는 아프리카 사회주의의 전통을 가진 탄자니아 내 민영화 반대 세력 때문에 민영화 절차가 무척 지지부진한 상태이다.  
한편 대부분의 아프리카지역에서 민영화 절차 계획과 감독을 위해 대기업 부문 개혁 위원회(The Parastatal Sector Reform Commission)가 설치되었는데, 탄자니아에서도 수도와 전기부문에서뿐만 아니라 또 다른 새로운 영역에서도 개인 사업자들에게 관문을 열어주고 있다.
그러나 개인 사업자들의 출현은 요금 상승을 의미한다. 민영화의 목적이 더 많은 투자를 끌어들이고 서비스를 개선하는 것이라면 늘어난 세입을 공급하기 위해 요금을 올릴 수밖에 없는 것이다. 케냐에서는 수도 요금 상승 가능성에 대한 불안이 민영화를 추진하려는 당국의 발목을 잡고 있다. 그러나 케냐는 동아프리카에서 처음으로 민영화 프로그램을 시작한 나라이다. 케냐 항공은 1996년에 민영화된 이후 구조조정을 단행해야 했지만 이후 점차 경쟁력을 갖추게 되어 미국의 9월 11일 테러사건의 여파를 놀랍게도 잘 극복해냈다.

전망  
IMF가 주도한 아프리카에서의 민영화 과정은 서구식의 민영화를 도출해내지 못했다. 그 주된 목적은 여러 사기업들을 가격과 서비스 수준에 있어서 효율성을 제고하는 것이다. 이는 보통 사기업이 국영 기업보다 더욱 효율적이라는 가정에 기초한다. 몇 가지의 주목할만한 예외를 제외하고는 아프리카 개개국 정부들은 민영화에 대해서 확신할 수 있는 신념을 별로 가지고 있지 않은 것으로 보인다. 민영화 과정이 종종 외부 경제 후원을 끌어들여 오면서 이는 필요악으로 비춰지고 있는 것이다.
한 가지 사실은 분명하다. 많은 아프리카 대기업들이 많은 부채를 지니고 있고 여기에서 벗어날 수 있을 것 같지 않다는 것이다. 외부 경제후원과 해외 은행들은 투자가 민영화로 추진되지 않는 한 이 기업들을 도우려고 하지 않을 것이다. 따라서 정부가 기업이나 서비스 감독을 통해 이익을 보수하는데 열을 올린다면 유일한 선택은 공사협력체가 될 것으로 보인다. 많은 국가들의 견해는 국제사회가 요구하는 것이 민영화라면 민영화 작업이 적절한 투자를 불러일으키는 한 계속해서 추구되어야 한다고 보는 것이다.
(황규득, 아프리카 해외통신원)